構(gòu)筑適合中國國情的公共財政支出框架論文
公共支出范圍是由財政的內(nèi)涵決定的外延邊界問題，公共財政就是滿足社會公共需要的社會資源配置活動。以“公共財政”為導(dǎo)向，以“有所為有所不為”為原則來進(jìn)行財政職能的調(diào)整，已在財經(jīng)界達(dá)成共識。在這種大原則下，應(yīng)當(dāng)收縮財政的生產(chǎn)建設(shè)支出，逐步退出一般競爭性領(lǐng)域，主要提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，并促進(jìn)公平分配、維護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)和社會的穩(wěn)定。
1 界定我國公共財政支出范圍的基本原則
（1）彌補市場失效原則。公共財政是指為市場提供公共服務(wù)的政府分配行為或經(jīng)濟(jì)行為，它的邏輯起點是假設(shè)完全競爭的市場是資源配置的最有效方式，其理論意義在于明確提出了劃分政府計劃與市場各自的活動領(lǐng)域，從理論上闡明了計劃與市場相輔相成的關(guān)系。因此，只要是市場機制能夠正常發(fā)揮作用的領(lǐng)域，政府就不應(yīng)介入。但是，市場缺陷的存在需要政府在提供公共產(chǎn)品、公平收入分配和保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮作用。因此，公共財政的活動領(lǐng)域應(yīng)嚴(yán)格限制在市場失效的范圍內(nèi)，即根據(jù)市場失效原則確定政府的事權(quán)范圍。
（2）比較效率原則。公共支出的市場失效原則表明公共財政的活動范圍應(yīng)局限于市場失效的范圍之內(nèi)。但是“市場有效”與“市場失效”的界限十分模糊。拿準(zhǔn)公共產(chǎn)品來說，準(zhǔn)公共產(chǎn)品是介于純粹公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間的廣闊地帶。準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給方式的選擇受一個國家的歷史、政治、文化和生產(chǎn)力發(fā)展水平的影響不同。這就存在一個比較效率問題。比較效率原則是指，當(dāng)準(zhǔn)公共產(chǎn)品既可以由市場提供也可以由政府提供時，應(yīng)該比較二者的效率，采取效率高的供給方式。因此，應(yīng)該以此來界定公共支出范圍，以保證社會資源在整個公共部門和私人部門之間配置的高效率。
（3）制度約束原則。不同國家的公共支出范圍受各自不同的政治經(jīng)濟(jì)制度的制約。我國以公有制為主體的所有制結(jié)構(gòu)在一定程度上影響著公共支出的范圍。如財政應(yīng)退出對經(jīng)營性領(lǐng)域的'國有企業(yè)的虧損補貼，逐步退出一般競爭性領(lǐng)域，這是財政公共支出范圍的必然調(diào)整。但是，由于市場調(diào)節(jié)本身的長期性，政府也有必要進(jìn)行部分風(fēng)險產(chǎn)業(yè)的投資，加快產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟(jì)技術(shù)進(jìn)步的步伐。這就要求公共財政支出范圍的調(diào)整要在基本原則的大方向下，按照實際情況適時地、階段性地進(jìn)行調(diào)整。
（4）相對發(fā)展原則。市場失效與政府職能的具體內(nèi)容是歷史的而非絕對的。隨著技術(shù)的突破、管理體制與市場條件的變化，公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間的界限會發(fā)生漂移。公共支出的范圍不是靜態(tài)不變的，而是不斷發(fā)展變化的。因此，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公共支出的目標(biāo)將逐步由提供社會基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)向提供教育、衛(wèi)生和社會保障等方面。
按照上述原則，目前我國公共財政支出的范圍主要可以界定為兩大類：一是彌補市場缺陷的支出，如滿足社會對國防安全、社會秩序、行政管理、外交事務(wù)等方面的需要，滿足社會對社會公益事業(yè)如社會基礎(chǔ)性文化、教育、科技、衛(wèi)生事業(yè)、社會保障等的需要；二是矯正市場偏差的支出，如調(diào)節(jié)總量平衡和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的支出，調(diào)節(jié)地區(qū)之間、產(chǎn)業(yè)之間和個人之間的利益關(guān)系，宏觀效率與公平兼顧的支出等。
2 公共財政支出總量的提高
財政支出總量的多少在一定程度上是由財政的支出職能來決定的。我國在經(jīng)濟(jì)體制改革以前實行“統(tǒng)收統(tǒng)支”制度，財政支出占GDP比重是比較高的。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)行，我國的生產(chǎn)效率得到了很大提高，國民經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)了快速增長，財政支出占GDP比重從1978年以來下降了近20個百分點，平均每年降低一個百分點。雖然1997年后比重略有回升，但總體發(fā)展趨勢顯然違背了公共支出增長的“瓦格納法則”，而且與西方發(fā)達(dá)國家財政支出規(guī)模的發(fā)展趨向相反。從世界范圍來看，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人均GDP的增長，各經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的財政支出無論在絕對規(guī)模上還是在相對比率上都呈現(xiàn)出不斷膨脹的趨勢。 從靜態(tài)的角度來看，我國20世紀(jì)90年代的財政支出比率平均在12%左右，與其他國家相比，我國目前的財政支出比率比經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家低20~30個百分點，比其他發(fā)展中國家的普通水平也低10~20個百分點；從實際需要來說，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于改革攻堅和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期，過小的財政支出總量必然限制財政職能的有效發(fā)揮，財政支出規(guī)模的下降與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支出增長極不相稱。
從動態(tài)的角度來看，自1980年特別是1990年以來，財政支出占GDP比重幾乎每年下降一個百分點，這種趨勢極不合理。從1986~1998年10余年間，我國人均GDP的年均名義增長率在18%左右，這種高速的增長必然要求財政支出增長率的提高與之相適應(yīng)。可實際情況是我國的財政支出比率卻年年下降，同時財政支出的增長速度慢于GDP 的增長速度。因此，隨著中國公共財政框架的建立，財政支出占GDP的比重應(yīng)該進(jìn)一步提高，以滿足社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。
3 公共財政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化
從以上的分析可以看出，我國目前的財政支出結(jié)構(gòu)存在不合理的現(xiàn)象。調(diào)整優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，不僅是加強財政宏觀調(diào)控和支持可持續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，同時也是保持政治、社會穩(wěn)定的需要。在財政支出結(jié)構(gòu)中，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出、科教文衛(wèi)支出和行政管理支出在財政總支出中所占的比重都是很高的，一直比較平穩(wěn)地保持在80%左右的水平。因此，對這三類支出的分析在一定程度上可以把握整個國家財政支出結(jié)構(gòu)的變化趨勢。自改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出急劇下降，由1978年的64.1%降到了1999年的38.4%，而科教文衛(wèi)支出和行政管理支出分別增加了1.1倍和2.3倍。這在一定程度上反映了財政職能的變化，即財政從過度介入的經(jīng)濟(jì)建設(shè)性事務(wù)中逐步退出，進(jìn)而轉(zhuǎn)向提供更高比例的社會服務(wù)性和維持性的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。因此，應(yīng)該在公共財政支出總量增長的基礎(chǔ)上，按照社會公共需要的先后順序合理界定財政支出范圍，進(jìn)一步優(yōu)化公共財政支出的結(jié)構(gòu)。
3.1 從橫向的公共財政支出結(jié)構(gòu)
（1）繼續(xù)保持和適度提高經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出在財政總支出中的比重。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展和政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)程度的加深，許多發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)投資比重出現(xiàn)了日益擴大態(tài)勢，這既反映了市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的基本要求，也是各國財政發(fā)展的大趨勢。目前在我國資本市場發(fā)育水平不高，市場化籌資能力有限的情況下，能源、交通和農(nóng)業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的不足，必然促進(jìn)“瓶頸”制約和結(jié)構(gòu)失調(diào)的加劇。國有經(jīng)濟(jì)在宏觀總量中始終占有主導(dǎo)地位，政府負(fù)有更多的調(diào)控經(jīng)濟(jì)的職責(zé)，由此決定了我國在向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中財政應(yīng)該承擔(dān)更多的支出責(zé)任。從目前和今后相當(dāng)長的一段時期看，政府還要對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化、促進(jìn)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展和推動現(xiàn)代化進(jìn)程等戰(zhàn)略性任務(wù)負(fù)責(zé)。因此，財政對經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的比重不但不能降低，還應(yīng)根據(jù)政府財力適當(dāng)?shù)挠兴岣撸浞职l(fā)揮財政政策在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整中的重要作用，從而保證國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)健康發(fā)展。
（2）采取綜合治理措施，控制行政管理支出。從我國的實際情況來看，政府機構(gòu)日漸龐大，財政供養(yǎng)人口太多，財政負(fù)擔(dān)沉重。因此，在今后的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中必須推進(jìn)行政改革，合理控制行政管理支出，提高行政效率。壓縮行政管理支出，關(guān)鍵在于精簡機構(gòu)，裁減冗員，并在此基礎(chǔ)上科學(xué)核定人員的編制和各項行政開支的標(biāo)準(zhǔn)。一方面大幅度降低國家行政管理支出的數(shù)額，另一方面在不斷提高行政人員待遇的同時，保證行政機構(gòu)有必要的財力提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。
（3）進(jìn)一步提高教育與科學(xué)研究支出的比重，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化。科技是第一生產(chǎn)力，教育是生產(chǎn)力發(fā)展的源泉和動力。20世紀(jì)80年代以來，國家財政對教育和科技的投入大幅度提高，科教文衛(wèi)支出占財政總支出的
比重在逐年上升，從我國目前財政收支占GDP比重偏小和科教事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展看，對其投入應(yīng)在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上繼續(xù)增加，并注意按照公共財政理論的要求調(diào)整其內(nèi)部結(jié)構(gòu)。對于基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科研、高新技術(shù)、計劃生育和公共防疫等具有明顯公共性的服務(wù)，財政要確保其基本經(jīng)費的投入；對于高等教育、職業(yè)教育、廣播電視等高層次教育和圖書館等準(zhǔn)公共性服務(wù)，則由財政經(jīng)費和使用者收費兩種方式按照效率原則共同解決；對于純粹的私人服務(wù)和經(jīng)營性單位，如應(yīng)用科研、中介服務(wù)等機構(gòu)則應(yīng)逐步將其推向市場，使其成為自負(fù)盈虧的市場經(jīng)濟(jì)實體。
（4）繼續(xù)加大財政對農(nóng)業(yè)的支持力度。根據(jù)WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議，將不同的國內(nèi)支持措施分為兩類：一類是不引起貿(mào)易扭曲的“綠箱”政策，一類是引起貿(mào)易扭曲的“黃箱”政策。目前我國財政支農(nóng)中的各項支出基本上屬于“綠箱”政策范圍，但與WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議相比，總體的支出范圍和力度還不夠。因此，今后財政支農(nóng)政策的主要任務(wù)是，按照WTO規(guī)則的要求，針對中國農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁嚴(yán)重不足的現(xiàn)實矛盾，著力強化政府的財政對農(nóng)業(yè)的支持和保護(hù)。
3.2 縱向的公共財政支出結(jié)構(gòu)
通過對財政支出的進(jìn)一步研究表明，地方政府的財政支出在整個國家財政支出中占有十分重要的地位。從調(diào)整和規(guī)范財政職能的意義上講，地方財政支出對財政支出總量、結(jié)構(gòu)以及職能的調(diào)整都有很大影響。因此，從地方財政支出的調(diào)整入手優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，是調(diào)整財政職能、推進(jìn)公共財政改革的根本性途徑。
根據(jù)我國當(dāng)前的財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化的趨勢來看，目前應(yīng)在逐步增加社會性支出的同時遏制維持性支出的膨脹。即地方政府不斷地調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，為轄區(qū)內(nèi)的居民提供多樣化的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，尤其是地方交通、公共安全等社會性支出；同時就維持性支出而言，地方政府應(yīng)該為行政管理支出的膨脹負(fù)更多的責(zé)任，因此壓縮行政管理支出應(yīng)該以地方政府為改革的重點對象，從基層上、源頭上遏止不合理支出的擴大。